Objavljeno: Revija Kakovost, Slovensko združenje za kakovost in odličnost. oktober 2015
Avtor: Anita Sluga in Nataša Fink
POVZETEK
V Sloveniji je trenutno malo manj kot 1000 podjetij, ki so registrirana za promet z medicinskimi pripomočki na debelo. Statistični podatki kažejo, da je Slovenija v letu 2011 za zdravstveno varstvo porabila kar 3.201 milijonov EUR. Kot določa zakon morajo socialno varstveni zavodi nabavljati material preko javnega naročanja, kjer naj bi bil cilj le tega odpreti trg javnega naročanja širšemu krogu potencialnih ponudnikov, s ciljem doseganja večje kakovosti za isti denar ter omogočiti lažji dostop malim in srednjim podjetjem do tega trga. Prispevek obravnava napomembnejše člene Zakona o javnih naročilih, ki vplivajo na izbor ponudnika pri prijavi na javno naročilo v socialno varstvenih zavodih, kjer se opaža uporabo slednjih kot izločitveni faktor ponudnika. Razpisi se pripravljajo tako, da omejujejo konkurenco z vnaprej dogovorjenimi tehničnimi zahtevami, ki so pisane na način, da ustrezajo izdelkom posameznih podjetij. Kot teoretično izhodišče je uporabljen Zakon o javnih naročilih s podrobno analizo že objavljenih razpisov (predračunov in tehničnih zahtev) na Portalu javnih naročil, ki se dotikajo medicinsko potrošnega materiala. Namen članka je ugotoviti ali se socialno varstveni zavodi res poslužujejo posameznih členov Zakona o javnem naročanju v smislu izločanja ponudnikov oziroma favoriziranja željenega ponudnika, kjer je cilj članka oceniti kakovost Zakona o javnih naročilih in najpogostejše kršitve, ki jih le ta dopušča. Na podlagi raziskave ugotavljava, da se je najina domneva potrdila in da se socialno varstveni zavodi v večji meri poslužujejo le tistih delov omenjenega zakona, ki jim omogoča selekcijo dobaviteljev oz. za pridobitev željenega. Ker je Zakon o javnih naročilih ključen pri porabi javnih financ in ker sva s posameznimi dejstvi dokazali, kako le tega na nepravi način uporabljajo socialno varstevni zavodi je, najin prispevek izvirni prispevek k znanosti. Skozi prispevek podajava ugotovitve s strani ponudnikov in naročnikov, kot tudi razloge za takšno početje. V samem zaključku podajava še nekaj priporočil, da bi bilo naročanje bolj transparentno kot to narekuje tudi ZJN-2.
UVOD
Po podatkih GZS javno naročanje predstavlja več kot 10% BDP, kar predstavlja tudi približno tretjino odhodkov državnega proračuna na letni ravni. Kot je zadnje čase velikokrat opaziti, se mnogo govori o korupciji ravno pri javnih naročilih in ker sva tudi sami vključeni v ta delovni krog kot ponudnik in kot naročnik, želiva predstaviti najine ugotovitve na navedenem področju. Predstaviti želiva vidike ponudnika kot tudi naročnika pri poslovanju preko javnih naročil, ki pa mora biti v skladu z Zakonom o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN). Ker je ZJN dostopen vsem, ga ne bova posamezno navajali, temveč bova povdarili samo tiste dele, ki so smiselni za prikaz delovanja našega sistema javnega naročanja.
JAVNA NAROČILA
Javna naročila naj bi prispevala h gospodarski rasti ter vzpostavitvi trajnostnega in bolj vključujočega modela gospodarskega razvoja, kjer osnovna pravila segajo še iz leta 2004. Zaradi gospodarskega, socialnega in političnega razvoja ter proračunskih omejitev je bilo le te potrebno prenoviti, jih poenostaviti in izboljšati njihovo učinkovitost tako za naročnike kot podjetja (Predlog zakona o javnem naročanju, 2015, 1).
Zaradi slednjega je Zakon o javnih naročilih v Sloveniji doživel številne spremembe in dopolnitve:
- Zakon o javnem naročanju – ZJN-2 (Uradni list RS, št. 128/06 z dne 8. 12. 2006),
- Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju – ZJN-2A (Uradni list RS, št. 16/08 z dne 15. 2. 2008),
- Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju – ZJN-2B (Uradni list RS, št. 19/10 z dne 12. 3. 2010),
- Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju – ZJN-2C (Uradni list RS, št. 18/11 z dne 15. 3. 2011),
- Odločbo o razveljavitvi druge alineje četrtega odstavka 42. člena Zakona o javnem naročanju ter tretjega odstavka 47. člena in četrtega odstavka 48. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev, v delih, v katerih se nanašata na drugo alinejo četrtega odstavka 42. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 43/12 z dne 8. 6. 2012),
- Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju – ZJN-2D (Uradni list RS, št. 90/12 z dne 30. 11. 2012),
- Zakon o javnem naročanju – uradno prečiščeno besedilo – ZJN-2-UPB5 (Uradni list RS, št. 12/13 z dne 7. 2. 2013),
- Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju – ZJN-2E (Uradni list RS, št. 19/14 z dne 17. 3. 2014),
- Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi – ZDU-1I (Uradni list RS, št. 90/14 z dne 15. 12. 2014).
- Odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije o razveljavitvi druge alineje četrtega odstavka 42. člena Zakona o javnem naročanju, št. U-I-211/11-26 (Uradni list RS, št. 43/12 z dne 8. 6. 2012),
- Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju – ZJN-2D (Uradni list RS, št. 90/12 z dne 30. 11. 2012).( Zakon o javnem naročanju (ZJN-2).
Razlog za navedeno je prilagajanje slovenske zakonodaje evropskim smernicam in pomanjkljivosti zakona, ki so se pokazale skozi čas. Zakon o javnih naročilih določa obvezna ravnanja naročnikov, ponudnikov in podizvajalcev pri javnem naročanju blaga, storitev in gradenj, kjer je njihova naloga, da prispevajo h gospodarski rasti ter vzpostavitvi trajnostnega in bolj vključujočega modela gospodarskega razvoja.
Uporaba postopkov javnega naročanja
Javna naročila, za katera glede na vrednost ni potrebno izvesti postopka javnega naročanja in kjer določbe ZJN-2 ne veljajo:
- blago ali storitev, katerih vrednost je nižja od 20.000 EUR brez DDV,
- gradenj, katerih vrednost je nižja od 40.000 EUR brez DDV.
Določbe ZJNVETPS se ne uporabljajo za javna naročila:
- blaga ali storitev, katerih vrednost je nižja od 40.000 EUR brez DDV,
- in za javna naročila gradenj, katerih vrednost je nižja od 80.000 brez DDV.
Naročniki so za zgoraj navedena naročila dolžni voditi le evidenco o njihovi oddaji, ki obsega navedbo predmeta in vrednosti javnega naročila.
Postopek oddaje naročila male vrednosti je poenostavljen postopek, v katerem mora naročnik objaviti obvestilo o naročilu male vrednosti in obvestilo o oddaji naročila male vrednosti ter izvesti javno odpiranje.
Postopek oddaje naročila male vrednosti se izvede za javna naročila:
- blaga in storitev od 20.000 EUR do 40.000 EUR (ZJN-2B),
- gradenj od 40.000 EUR do 80.000 EUR (ZJN-2B),
- blaga in storitev od 40.000 EUR do 80.000 EUR (ZJNVETPS-B).
- gradenj od 80.000 EUR do 160.000 EUR (ZJNVETPS-B).
V postopku oddaje naročila male vrednosti priprava razpisne dokumentacije ni obvezna. Rok za oddajo ponudb določi naročnik, ta pa mora biti tak, da ponudnikom omogoči pripravo (popolnih) ponudb. Obvezno je javno odpiranje ponudb. V postopek se lahko vključijo pogajanja. Naročniku pogajanj ni potrebno najaviti v obvestilu o naročilu male vrednosti.
Ostali postopki kamor spadata:
- postopek s pogajanji po predhodni objavi,
- postopek s pogajanji brez predhodne objave
Za objavo po ZJN-2 in ZJNVETPS je bil v letu 2007 vzpostavljen portal javnih naročil, ki je dostopen na spletni strani: www.enarocanje.si.(Koristne informacije za javno naročanje).
Uporaba posameznih členov ZJN-2
Za večjo preglednost in boljšo razumljivost v nadaljevanju navajava posamezne člene zakona (ZJN-2), ki so v večjem delu kršeni pri objavi javnega naročila.
- člen (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti)
(1) Naročnik mora izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev.
(2) Če predmet javnega naročila dopušča in če to prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe javnega naročila, mora naročnik oblikovati razpisno dokumentacijo tako, da je mogoče ponudbo oddati po sklopih. Pri tem mora zagotovi nediskriminatorno obravnavo in s tem večjo dostopnost javnega naročila gospodarskim subjektom.
Primer iz prakse:
V kolikor želi naročnik, da bo na razpisu izbrana veledrogerija, združi posamezne vrste blaga v en večji sklop, saj lahko le veledrogerija ponudi tako velik spekter izdeklov. Kljub mnogim opozorilom ponudnikov na portalu javnih naročil, da naj naročnik razdeli sklop na manjše sklope in s tem doseže nižjo ceno in hkrati omogoči dostop manjšim ponudnikom, naročnik v večjem delu tega ne upošteva.
Vidik naročnika:
Prednost: En dobavitelj, manj dela pri nabavi. Ponavadi je to dobavitelj s katerim sodelujejo že mnoga leta in razvijejo dober poslovni odnos.
Slabost: Naročnik plača višjo ceno izdelkom. Ob morebitnem dodatnem povpraševanju se ponavadi obrne na ponudnika s katerim že ima podpisano pogodbo o dobavi.
Vidik ponudnika:
Ob pregledu predračunov in tehničnih zahtev je mnogokrat moč opaziti, da se naročnik z željo sodelovanja s posameznimi ponudniki poslužuje večjih sklopov ali pa oblikuje sklope tako, da lahko glede na njihove zahteve popolno ponudbo odda točno določen ponudnik.
- člen (tehnične specifikacije)
(2) Tehnične specifikacije morajo omogočati enakopraven dostop vsem ponudnikom in ne smejo ustvarjati ovir za dostop javnih naročil konkurenčnim gospodarskim subjektom. Tehnične specifikacije morajo biti oblikovane na podlagi funkcionalnih zahtev predmeta naročila, vezanih na objektivne potrebe in zahteve naročnika, tako, da nedopustno ne omejujejo konkurence med ponudniki.
Primer iz prakse:
Predračuni so v večji meri pripravljeni na točno določenega ponudnika, kjer v nadaljevanju podajamo nekaj primerov iz javnih naročil za medicinske pripomočke (vakuumski odvzem krvi).
Poleg epruvet naročnik zahteva iglo z zaklepom in držalom, kjer dodatno napiše da naj bi bil izdelek v skladu z Direktivo sveta 2010/32/EU, ki govori da se odpravi nepotrebna raba ostrih pripomočkov z uvajanjem sprememb v praksi in na podlagi rezultatov ocene tveganja, zagotavljanje medicinskih pripomočkov z vgrajenimi varnostno zasnovanimi zaščitnimi mehanizmi in da se praksa ponovnega nameščanja pokrovčka na igle prepove s takojšnjim učinkom (Direktiva sveta 2010/32/EU).
Navedeni izdelek kot ga zahteva naročnik (igla z zaklepom in držalom) lahko ponudi le en ponudnik. Naročnika preko portala javnih naročil ponovno pozovemo oz. prosimo da nam dovoli prijaviti primerljiv izdelek – držalo z zaklepom s posamezno pakirano iglo, katere dimenzijo lahko izbere glede na potrebe pacientovih žil in je v skladu z omenjeno Direktivo o varnih pripomočkih. Drugi proizvajalec prav tako prosi, če lahko ponudi prav tako ustrezem izdelek v nekoliko drugačni izvedbi (iglo z zaklepom brez držala) in tukaj ima naročnik moč da lahko argumentira svoj DA ali NE, kljub temu, da Direktiva striktno ne navaja točno določen izdelek.
Vsi omenjeni nekoliko različni izdelki služijo istemu namenu ter spadajo pod varne izdelke. Tako, da bi morali biti vsi trije ustrezni.
Vidik naročnika: Želi točno določenega ponudnika, saj je z njim že sodeloval in mu zaupa.
Prednost: Zaupanje v ponudnika.
Slabost: Naročnik plača višjo ceno izdelkom. Ob morebitnem dodatnem povpraševanju se lahko obrne samo na enega ponudnika. Ponavadi v kolikor ponudnik ve, da se nihče drug ne bo ustrezal tehničnim zahtevam, odda ponudbo z višjimi cenami, saj naročnik ne bo prejel pravilne konkurenčne ponudbe.
Vidik ponudnika: V takšnih in podobnih situacijah se je ponavadi izkazalo, da naročnik izdelka s katerim je izločil neželjene ponudnike, sploh ne uporablja oz. ga ne naroča.
- člen (roki za prejem prijav in ponudb)
(1) Pri določanju rokov za prejem prijav in ponudb mora naročnik upoštevati predvsem zapletenost naročila in čas, potreben za pripravo ponudb, upoštevaje pri tem minimalne roke, določene s tem zakonom.
Primer iz prakse: Tukaj je vredno omeniti naročila malih vrednosti, kjer naročnik sam določa roke za prejem prijav. Zato preveriva trenutno stanje na portalu javnih naročil (Pregled objav naročil male vrednosti iz 30.a člena ZJN-2 in 36.a člena ZJNVETPS). Zasledili sva, da je bil nek razpis objavljen 28.08., kjer je oddaja prijav 04.09. in nato še preveriva datum do katerega sprejemajo vprašanja, ki je 02.09. Kot zanimivost prikazujeva, kdaj je naročnik objavil svoj zadnji odgovor, ki pa ni bil edini odgovor tega dne.
»VPRAŠANJE IN ODGOVOR 23, Datum objave: 3.9.2015, 09:19
DODATNO OBVESTILO!
Za lažji pregled, smo v objavo poslali čistopis obrazca “Predračun in specifikacije”, ki vključuje vse odgovore na vprašanja. Zadevo bo Uradni list kmalu objavil«
In sedaj naredimo kratek pregled omenjenega. Čas od objave do prijave znaša le 7 dni in ker je med navedenima datuma še vikend, ponudnikom ostane za pripravo ponudbe le 4 dni, saj tudi dostava ponudbe traja en dan.
Vidik naročnika: Objaviti razpisno dokumentacijo v času praznikov, vikendov, da ponudniku ostane čim manj dni za postavljane vprašanj.
Prednost: Čim manj komplikacij, po možnosti bo ustrezno prijavo oddal le željeni ponudnik.
Slabost:Pridobitev manj kvalitetnih ponud.
Vidik ponudnika: Čas med objavo in oddajo je občutno prekratek. Kot se je v praksi pokazalo, naročniki ne ocenjujejo realno časa, ki je potreben za kvalitetno pripravo ponudbe.
- člen (izločitev ponudb, ustavitev postopka, zavrnitev vseh ponudb, odstop od izvedbe javnega naročila)
(3) Naročnik lahko v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in vlado oziroma svoj nadzorni organ. V odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb mora naročnik ponudnike opozoriti tudi na možnost uveljavljanja pravnega varstva ter navesti podatke iz prvega odstavka 79. člena tega zakona. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi obvestilo o naročilu iz 2., 4. ali 6. točke prvega odstavka 57. člena tega zakona, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije.
Primer iz prakse:
Kot navaja omenjeni člen, lahko ponudnik tudi po odpiranju ponudb zavrne vse ponudbe. Ugotavljava, da se naročniki poslužujejo slednje rešitve z naslednjimi utemeljivami:
Količine so bile v predračunu nerazumljivo navedene in zato so ponudniki pripravili različne predračune. Ker ti zaradi navedenega niso primerljivi, naročnik zavrne vse ponudbe.
Vidik naročnika: Zaradi nerazumljivo navedenih količin (kosov v pakiranju) predračuni med seboj niso primerljivi.
Prednost: Ob naslednji objavi bo naročnik pridobil še ugodnejše cene, saj so ponudniki že videli konkurenčne ponudbe in bodo zaradi želje po izboru še znižali cene pod konkurenco.
Slabost: Ponovna objava razpisne dokumentacije in ponovni postopek celotne objave.
Vidik ponudnika: Lahko bi rekli,da je bil naročnik presenečen nad izidom prispelih ponudb oz. njegov favoriziran ponudnik ni bil najugodnejši.
- člen (spremembe, dopolnitve in pojasnila razpisne dokumentacije)
Naročniki so dolžni na ali preko portala javnih naročil posredovati dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo najpozneje šest dni pred iztekom roka za oddajo ponudb, pod pogojem, da je bila zahteva posredovana pravočasno.
Primer iz prakse: Kot primer ponovno vzemimo primer omenjen pri predhodnem 50. členu, kjer je iz navedenega razvidno, da je naročnik zadnji odgovor objavil na portalu javnih naročil dan pred oddajo ponudbe.
Dodatno preveriva še na portalu javnih naročil srednjih in velikih vredosti, kjer sva zasledli objavo 03.09, kjer je rok za oddajo 15.9, vprašanja pa sprejemajo do 11.09.. Glede na navedeno se vprašava, kako bo naročnik objavil dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo najpozneje šest dni pred iztekom roka za oddajo ponudb, če sta le dva dneva med zadnjim dnevom sprejema vprašanj in oddajo ponudbe.
Vidik naročnika: Postavljati čim krajše roke, da ponudnik ne postavlja preveč vprašanj.
Odgovoriti čim kasneje, da ponudnik ne mora zastaviti ponovnega vprašanja, kar se nanaša predvsem naročila srednjih in velikih vrednosti.
Prednost: Čim hitreje zaključiti razpis.
Slabost: Prejetih.malo kvalitetnih ponudb.
Vidik ponudnika: Naročnik upa, da ponudniki ne bodo ponovno zastavili vprašanja oz. ugovarjali na njegov odgovor, zato postavlja nerazumljive datume, ki so skoraj nedosegljivi za ponudnika. Naročnik namensko postavlja tako kratke roke.
V zadnjem delu bi omenili še del, kjer lahko ponudnik preveri ponudbe oz. preveri ustreznost prijavljenih izdelkov. Tukaj morava omeniti diskriminacijo, ki jo občutijo predvsem ponudniki. Mnogokrat se po testiranju dogaja, da so izdelki zavrženi kot neustrezni.
Primer iz prakse: Kot primer vzemimo IV kanile za aplikacijo zdravil. Ponudnik je ponudil IV kanile indijskega proizvajalca, ki ima za izdelke vse potrebne certifikate, ki so potrebni za vstop v Evropsko unijo. Navedene IV kanile že trži v nekaterim socialno varstvenim ustanovam, ki so z izdelki zadovoljne.
Ta isti izdelek je ponudil neki bolnišnici in bil najugodnejši. Ker je z ugodno ceno presenetil naročnika, le ta zahteva vzorce za testiranje. Nakar ponudnik dobi negativen odgovor. IV kanile niso ustrezne…..
Vidik naročnika: Ne poznamo proizvajalca, ki je povrhu vsega še iz Indije.
Prednost: Naročnik izbere oz. še naprej sodeluje z že poznanim dobaviteljem in poznanimi proizvodi.
Slabost: Uporabljajo dražje izdelke.
Vidik ponudnika: Naročnik ni dobil željenega ponudnika, naši ponujeni izdelki pa so Indijskega izvora. Kljub temu, da ima izdelek vse certifikate ni dovolj dober za slovenski trg oz. slovenske uporabnike. Čemu so potem sploh certifikati? Navedene situacija je popolnoma enaka tudi pri javnih naročilih epruvet in igel. Za slovenski trg evropski standardi niso dovolj dobri.
ZAKLJUČEK
Na podlagi raziskave ugotavljava, da se je najina domneva potrdila in da se socialno varstveni zavodi v večji meri poslužujejo le tistih delov omenjenega zakona, ki jim omogoča selekcijo dobaviteljev za pridobitev željenih izdelkov. Toda ali z navedenim prav zares kršijo zakon, ali so res izdelki drugega porekla slabši, kdo jim potem izdaja certifikate o ustreznosti?
Verjetno ste se med prebiranjem kršitev vprašali zakaj se ponudniki ne poslužujemo revizijske komisije. Midve pa bi zastavlili vprašanje, kdo sploh je tisti, ki lahko odloča ali je nek pripomoček takšen kot mora biti oz. je takšen kot je bil zahtevan? Revizijska komisija samo prebira tolmačenja, ki so za vsako udeleženo stranko resnica in dejstvo. Vsaka stran opravičuje svojo resnico. Kot smo v zadnjem letu mnogokrat zasledili: nismo koruptivni, smo pa organizirali strokovna izobraževanja. In kaj to potem je? Z navedenim smo prišli do konca nekega začetka.
Kot priporočilo socialno varstvenim ustanovam bi vodstvenim kadrom priporočili, sploh tam kjer imajo vpeljan sistem po standardu ISO 9001, da zaposlenim oz. strokovnemu kadru ne prepustijo prostega odločanja o posameznih izdelkih, prav tako bi morali imeti pod nadzorom strokovna usposabljanja, saj ponavadi niso samo to. Kot narekuje standard, bi morali v temu delu vključiti smernice, ki bi usmerjale zaposlene tudi pri ustrezni izbiri medicinskih pripomočkov.
Literatura in Viri:
- Uradni list Evropske unije. Direktiva 2010/32/EU. http://data.europa.eu/eli/dir/2010/32/oj/slv/pdfa1a
- Pregled objav naročil male vrednosti iz 30.a člena ZJN-2 in 36.a člena ZJNVETPS. Portal javnih naročil. http://www.enarocanje.si/?podrocje=pregledobjav&nar=MV
- Predlog zakona o javnem naročanju. http://www.zdruzenjeobcin.si/fileadmin/datoteke/2015/PREDLOGI_ZAKONOV_IN_DRUGIH_AKTOV/Obrazlozitev_ZJN3.pdf
- Zakon o javnem naročanju (ZJN-2) http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO4298
- Koristne informacije za javno naročanje. http://www.djn.mju.gov.si/sistem-javnega-narocanja/koristne-informacije